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新中國成立以來，我國興建了一大批水庫，在防洪、發(fā)電、灌溉、供水、生態(tài)等方面發(fā)揮了巨大的效益，廣大水庫移民為國家的經(jīng)濟建設和社會發(fā)展作出了重要的貢獻。改革開放以來，隨著經(jīng)濟發(fā)展和綜合實力的增強，國家出臺了一系列政策措施，逐步加大了對水庫移民的扶持的力度，促進了庫區(qū)的面貌明顯的改善，移民生活水平不斷提高，但是，由于種種原因，目前水庫移民的生產(chǎn)生活從總體上看還比較困難，庫區(qū)和移民安置區(qū)的基礎設施和公共服務較為薄弱，經(jīng)濟社會發(fā)展相對滯后。水庫移民問題，是全面建成小康社會進程中的一個重點和難點問題，也是一個影響當前社會穩(wěn)定和諧的重要因素。

去年以來，為進一步解決水庫移民問題，讓廣大的移民能夠共享改革發(fā)展成果，黨中央，國務院對水庫移民的政策作出了重要的決定，其基本思路是，按照全國統(tǒng)籌兼顧、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村、沿海幫助內(nèi)地的原則，綜合考慮各類水庫移民，改進移民前期的補償辦法，加大了移民后期的扶持力度，健全資金統(tǒng)籌和管理機制，建立移民的工作責任制。通過政策支持和自身努力，著力解決移民溫飽和長遠生計問題。

一、歷史背景

水利水電工程建設征地補償與移民安置，歷來是國際社會共同關注的一個重大政策問題和重大理論課題。為加快水利水電工程建設步伐，國家實行征用土地和淹沒實物的低補償政策，對水庫移民實行就地搬遷和農(nóng)業(yè)安置，以達到節(jié)省工程建設投資的目的；為按時確保建設用地的征用和水庫移民的搬遷，各級政府不斷加大了水庫移民工作的行政力度，使政府行為日益成為有效開展水庫移民搬遷安置工作的主要手段。由于世界各國實行的政策不同，采取的方式方法不同，所產(chǎn)生的效果也不同。作為實施平衡發(fā)展戰(zhàn)略的策略和措施，美國流域綜合開發(fā)取得了舉世矚目的成就，流域開發(fā)不僅取得了預期的綜合開發(fā)、綜合治理、綜合發(fā)展的多重效益，而且也實現(xiàn)了國內(nèi)區(qū)域經(jīng)濟從不平衡發(fā)展向平衡發(fā)展的轉(zhuǎn)變，顯示了國家強大的實力；作為法制化程度和水平都比較高的后起發(fā)達國家，日本實行的用地賠償制度，把問題解決在水利水電工程建設之前，一切問題都在公平、公開、公正的前提下，通過市場的扛桿作用來合理解決，一切工程建設都以實現(xiàn)和取得巨大經(jīng)濟效益為前提，這種做法值得學習，這種經(jīng)驗十分寶貴。以中國作為代表的發(fā)展中國家，所實行的前期補償補助與后期扶持相結(jié)合的水庫移民安置辦法，由于補償補助是象征性的，后期扶持是長期性的，水庫移民在淹沒搬遷過程中和進行安置以后，由于就業(yè)難、吃飯難、行路難、用電難、飲水難、上學難、就醫(yī)難和灌溉條件差、住房條件差、基礎設施差、生態(tài)環(huán)境差等問題長期沒有得到有效解決，而隨著水利水電工程的增多和建設規(guī)模的擴大，水庫移民問題越積越多、越來越廣泛，為了生計，移民群眾上訪信訪、堵路鬧事、游行示威、圍攻廠直至沖擊政府，最終演化為一個突出的重大社會問題。

全國現(xiàn)有8.5萬多座水庫，其中，大型水庫3800多座，總庫容為5542億立方米，水電裝機容量1.2億千瓦。這些水庫在防洪、發(fā)電、灌溉、供水、生態(tài)等方面發(fā)揮了巨大的社會效益和經(jīng)濟效益，為我國經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展起到了重要的支撐和保障作用。絕大多數(shù)都有移民遺留問題，水庫移民2288多萬人中，迄今為止，還有半數(shù)以上沒有解決生存與發(fā)展問題。人們開始對水利水電工程移民“談虎色變”，水庫移民工作也成為了新時期各級政府面臨的第一難事。從上世紀80年代以來，我國水電界和社會科學界對水利水電工程建設征地補償與移民安置問題進行了長時間、跨學科、多領域的大討論，通過大討論，形成了關于處理和解決我國水庫移民問題的思路：

（一）國家實行開發(fā)性移民方針，采取前期補償、補助與后期扶持相結(jié)合的辦法，使移民生活達到或者超過原有水平。

（二）大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置應當遵循下列原則：

1、以人為本，保障移民的合法權益，滿足移民生存與發(fā)展的需求；

2、顧全大局，服從國家整體安排，兼顧國家、集體、個人利益；

3、節(jié)約利用土地，合理規(guī)劃工程占地，控制移民規(guī)模；

4、可持續(xù)發(fā)展，與資源綜合開發(fā)利用、生態(tài)環(huán)境保護相協(xié)調(diào)；

5、因地制宜，統(tǒng)籌規(guī)劃。

二、理論依據(jù)

淹沒耕地實行長期補償，是指對水利水電工程建設征地和水庫淹沒耕地實行長期補償?shù)囊环N制度。它以征用耕地和淹沒耕地為補償對象，以被征用耕地和淹沒耕地的農(nóng)戶作為受益主體，以土地征用和淹沒前三年的平均產(chǎn)值為單價，以水利水電工程長期穩(wěn)定的經(jīng)濟效益為依托，按照不同地類確定不同補償單價，按年度由業(yè)主向農(nóng)戶兌現(xiàn)補償資金。除工程建設征用耕地和水庫淹沒耕地進行長期補償外，其它淹沒損失按照現(xiàn)行有關規(guī)定進行補償。

作為一種新型的水庫移民安置方式，在我國制定和實施淹沒耕地實行長期補償制度的主要理論依據(jù)在于以下四個方面：

首先是馬克思的級差地租理論。馬克思指出：“真正的地租是為了使用土地本身而支付的，不管這種土地是處于自然狀態(tài)，還是已被開墾。”（《資本論》第三卷P698）他進一步指出：“真正的礦山地租的決定方法，和農(nóng)業(yè)地租是完全一樣的。”（《資本論》第三卷P873）按照馬克思的分析，凡是有地租存在的地方，都有級差地租，而且這種級差地租都是遵循著和農(nóng)業(yè)級差地租相同的規(guī)律。凡是被壟斷并產(chǎn)生超額利潤的地方，自然物所有者有權從經(jīng)營者的經(jīng)營利潤中得到級差地租，而且這種級差地租還會隨著社會對這種自然物的需求增長經(jīng)營者對這種自然物經(jīng)營利潤的提高而不斷提高。（李甫春《山區(qū)建設研究》下冊，廣西社會科學院印刷，P25）馬克思的級差地租理論，符合社會主義初級階段的國情，更符合民族地區(qū)重大資源開發(fā)的具體實踐。作為庫區(qū)群眾世世代代擁有、經(jīng)營和管理的土地資源，在作為水利水電資源的重要組成部分而被征用和淹沒以后，其級差地租就體現(xiàn)在水利水電工程巨大的經(jīng)濟和社會效益上，庫區(qū)群眾不僅有權從水利水電工程建設中得到被征用和被淹沒土地原來的地租，而且還有權利得到隨水利水電資源開發(fā)而不斷增值的被征用和被淹沒土地的級差地租。

其次是憲法賦予的權益。《中華人民共和國憲法》第12、13條明確規(guī)定，社會主義公共財產(chǎn)神圣不可侵犯，公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯，國家為了公共利益的需要，可以依照法律對公民的私有財產(chǎn)實行征收或征用，并給予補償。國家保護社會主義公共財產(chǎn)，禁止任何組織或個人用任何手段侵占或破壞國家的和集體的財產(chǎn)。

再次是土地管理法的明確規(guī)定。1998年九屆全國人大四次會議討論通過的《中華人民共和國土地管理法》第十條明確規(guī)定：農(nóng)村集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理：已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民小組經(jīng)營、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營、管理。第十四條明確規(guī)定：承包經(jīng)營土地的農(nóng)民有保護和按照承包合同約定的用途合理利用土地的義務，農(nóng)民的土地經(jīng)營權受到法律保護。依據(jù)上述規(guī)定，水利水電工程建設征地補償應由被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織自主管理，地方政府有監(jiān)督權，未經(jīng)被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織同意和受權，地方政府對水利水電工程建設征地補償不具有管理權和使用權。在確保既得合法權益不受侵害的前提下，被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織有權決定被征地補償?shù)氖褂煤凸芾恚袡嗯c水利水電工程業(yè)主商談被征地的級差地租的合理補償問題。

最后是《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》的規(guī)定精神。《條例》第二十二、三十條規(guī)定，土地補償費、安置補助費和集體財產(chǎn)補償費直接全額兌付給該村集體經(jīng)濟組織或村民委員會。在這里，土地補償費的受益主體和管理主體是統(tǒng)一的，都是被征用土地的集體經(jīng)濟組織及其成員。由于恢復原來的生產(chǎn)條件、安排被征地群眾的生活有多種途徑和辦法，具體采取哪種辦法，應充分尊重被征地群眾的意愿，同時要盡量結(jié)合水利水電工程建設的需要與可能，努力做到水利水電工程建設與水庫移民安置有機結(jié)合。而實行淹沒耕地實行長期補償，是被征地群眾的一致要求和共同愿望。

三、實踐過程

根據(jù)騰沖縣委、縣政府提出在“十一五”期間，縣域電力裝機容量達130萬千瓦以上，投資50億元，年產(chǎn)值12億元以上的目標，使電力發(fā)展成為七大支柱產(chǎn)業(yè)之一。要全面推進檳榔江、龍川江、大盈江三大流域區(qū)的中型和中小型水電工程建設，移民工作是關鍵和難點，隨著檳榔江、龍川江流域中型電站的開工建設，各支流小型電站紛紛動工，騰沖縣預計涉及征地近44km²，移民2千多戶，近1萬人（其中需要搬遷安置人口7千人），涉及18個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）。

（一）現(xiàn)階段騰沖縣在水電開發(fā)征地移民安置方面所面臨的困難主要表現(xiàn)在：一是移民安置任務繁重，需要搬遷安置人口約7千多人，居住分散、點多面廣，加之中小型水電移民搬遷安置不具備大中型電站的移民安置的環(huán)境條件，業(yè)主對水電工程移民安置概算投資不一定到位；二是人地矛盾突出，全縣人均實有耕地面積0.83畝，僅靠“以土安置”的傳統(tǒng)方式解決移民問題，環(huán)境容量無力承載；三是少數(shù)民族區(qū)域觀念性強，動員外遷舉步維艱；四是政策法規(guī)滯后，現(xiàn)時所采取的是前期補償補助與后期扶持相結(jié)合，與移民過高的期望值相比較，形成巨大反差，移民要求要按市場化運作，以物權法確定的權屬所有者實際擁有的實物量實行賠償制，而不是現(xiàn)階段實行的補償補助；五是移民搬遷安置涉及到移民區(qū)社會、經(jīng)濟、人文、文化、人員交往、風俗習慣等社會區(qū)域性的系統(tǒng)工程重建問題，移民心理處于急劇矛盾之中，既有擔心、又有憂慮，同時不乏希望。為此，騰沖縣在不斷總結(jié)現(xiàn)行移民安置經(jīng)驗教訓的基礎上，多方探索移民補償方式、安置方式和后期扶持方式，通過努力，進一步調(diào)動地方政府和廣大移民群眾支持水電工程建設的積極性，在改革，創(chuàng)新的基礎上取得了一定的經(jīng)驗。

（二）針對騰沖縣水電移民面臨的困難問題，在移民安置上，要創(chuàng)新思路，因地制宜，多渠道、多形式安置農(nóng)村移民，切實關注水電移民的民生問題。隨著國家西部大開發(fā)戰(zhàn)略的實施和騰沖縣兩江流域水電開發(fā)進程的不斷加快，移民人數(shù)將不斷增加，而且增加的移民絕大部分是農(nóng)村人口。要做好全縣的移民工作，關鍵要處理好如何安置移民、移民安置到哪里的問題。騰沖縣95％是山區(qū)，土地的容量有限，環(huán)境資源稀缺。后靠安置缺乏土地，而且越靠越高，生存條件越差。外遷農(nóng)業(yè)安置又需要調(diào)整出當?shù)氐耐恋匕仓靡泼瘢押猛恋卣{(diào)整出來，困難太大，難以承受。這就決定了在騰沖縣繼續(xù)實行大農(nóng)業(yè)集中安置的方式，存在難度大、空間小。因此我縣提出了因地制宜，多渠道多形式安置農(nóng)村移民的戰(zhàn)略思路。2004年7月，兩江流域協(xié)調(diào)領導小組召開會議，聽取和討論了《檳榔江水電站農(nóng)村移民安置推薦方案》和《檳榔江水電開發(fā)移民安置補償補助建議意見》。《方案》和《意見》實質(zhì)上就是貫徹落實省、市委，省、市政府關于因地制宜、多渠道、多形式安置農(nóng)村移民的戰(zhàn)略方針的具體體現(xiàn)，其主要內(nèi)容和政策措施就是把多渠道安置的原則具體化。《方案》和《意見》提出的移民安置13517工程，即：立足一個長效補償機制，實行三種安置方式并舉，抓住五個關鍵環(huán)節(jié)，享受一個后期扶持政策，采取七條保證措施。

1、立足1個長效補償機制。

為切實保障移民群眾的長遠生計和溫飽問題，我縣在不斷總結(jié)移民工作經(jīng)驗教訓的基礎上，充分用足用活政策，積極探索移民安置的新方式，經(jīng)過多次向省市各級部門反映爭取，并與業(yè)主經(jīng)過大小40余次的會議協(xié)商、談判，為時兩年多，最終確定了“實物補償”的長效機制。即按照“淹多少、補多少”的原則，實行長效補償機制，長效補償?shù)姆秶鞘┕^(qū)、淹沒區(qū)征占耕地中的水田、旱地。補償標準按前三年平均實際年產(chǎn)值：水田450kg／畝·年(龍川江600kg／畝·年)，早地30Okg／畝·年的標準進行補償，于每年的10月份兌現(xiàn)。標準品稻谷以糧食、工商、物價等部門出具的當年標準稻谷市場價格標準為依據(jù)，移民可選擇實物或按當年標準品稻谷的市場價格折算的人民幣兌現(xiàn)。另外，考慮到科技對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的貢獻，在電站運行期內(nèi)，以10年為一個期限段，在該期限段內(nèi)按每年一個百分點遞增補償數(shù)。

2、實行三種并存的安置方式。

①集中聯(lián)片安置。

②后靠安置。

③自行安置。

3、抓住五個關鍵環(huán)節(jié)。

兩江流域水電開發(fā)征地移民安置工作始終抓住五個關鍵環(huán)節(jié)：一是通過政策傾斜，建立庫區(qū)和安置區(qū)產(chǎn)業(yè)支撐，以庫區(qū)剩余資源和安置區(qū)新配置的資源為依托，因地制宜發(fā)展林業(yè)、旅游、邊境貿(mào)易、傳統(tǒng)養(yǎng)值業(yè)、水庫養(yǎng)漁業(yè)和發(fā)展民族特色文化產(chǎn)業(yè)等多業(yè)并重，增加移民收入，已與業(yè)主形成協(xié)議固定，移民群眾可以利用水面水庫適度發(fā)展旅游及養(yǎng)殖業(yè)，同時結(jié)合區(qū)位優(yōu)勢，規(guī)劃扶持肉牛養(yǎng)殖基地建設；二是通過提高農(nóng)村移民的科學、文化、法制、文明等綜合素質(zhì)，使青壯年都掌握1—2門技能，廣泛開展好婦女培訓行動和科普培訓行動計劃，使移民盡快適應安置區(qū)新的環(huán)境，加入到市場經(jīng)濟的浪潮中去尋找出路，目前移民、科技、文化等部門已組織培訓移民兩期6OO余人次，拓寬了移民視野和致富增收渠道；三是通過擴大就業(yè)途徑和方式，以剩余勞動力轉(zhuǎn)移為移民增收的主線，走政府組織訂單式勞務輸出的路子，力爭每戶有一名外出務工人員，為移民提供更多更好的就業(yè)機會；四是通過實行特困補助和兌現(xiàn)落實供養(yǎng)政策，照顧移民中的弱勢群體、貧困戶、特困戶和五保戶，切實解決他們的溫飽問題；五是通過優(yōu)化規(guī)劃設計，結(jié)合社會主義新農(nóng)村建設要求，實施水電移民型社會主義新農(nóng)村建設，努力構建平安、和諧、穩(wěn)定的安置區(qū)和庫區(qū)，已把檳榔江蘇家河口電站移民安置點納入社會主義新農(nóng)村建設的試點。

4、享受一個后期扶持政策。

后期扶持按國家和省的有關規(guī)定執(zhí)行。

5、采取七條保證措施。

①切實做好實物指標調(diào)查認定工作。

②規(guī)劃選好、建好移民安置點。

③積極規(guī)劃，扶持形成骨干產(chǎn)業(yè)。

④抓好生態(tài)環(huán)境保護，充分利用剩余資源幫助移民增收。

⑤盤活集體財產(chǎn)補償費，增加移民收入。

⑥重視移民安置區(qū)社會事業(yè)發(fā)展。

⑦切實解決貧困戶的溫飽問題。

總之，通過蘇家河口電站移民安置工作試點，2006年1O月1—1O日，歷時1O天時間，全部完成檳榔江蘇家河口電站移民330人的搬遷安置工作。實現(xiàn)“人走、房拆、墻倒”、“不留、不返、不掉、不傷、不亡、安全事故為零”的目標，創(chuàng)造了移民工作中在短時間內(nèi)限時完成的奇跡。同時，結(jié)合民族特色文化，擇時擇地組織了移民群眾聯(lián)歡活動，凝聚了民心，讓移民群眾切實感受到黨和政府的溫暖。由于前期準備工作的充分到位，消除和杜絕了移民群眾拒遷或返遷現(xiàn)象的發(fā)生。目前，移民搬遷安置區(qū)進入了一個諧和、有序、平穩(wěn)、順利進駐的良好局面。

四、新的移民安置模式與傳統(tǒng)模式的比較

    電站水庫移民安置面臨新的困難和問題，依靠傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)安置移民的模式難以為繼。新的安置模式具備以下特點：

    (一)解決了移民安置土地資源不足的問題。

    (二)解決了移民長期穩(wěn)定的生活問題。

    (三)減少了庫區(qū)移民搬遷與安置和地方政府搬遷移民的壓力。

    (四)推進了移民安置新農(nóng)村建設的進程。

    (五)加快了電站水庫淹沒、影響區(qū)和安置區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

    (六)有利于協(xié)調(diào)業(yè)主與移民的利益關系，緩解業(yè)主工程建設和移民安置資金的緊張局面。

五、現(xiàn)實意義

凡是淹沒耕地實行長期補償政策的水利水電工程庫區(qū)，不論是庫區(qū)群眾生產(chǎn)生活水平，還是庫區(qū)社會穩(wěn)定工作，都明顯好于不實行淹沒土地長期補償政策的庫區(qū)，可以說，實行淹沒土地長期補償政策是水利水電工程建設征地補償和移民安置工作的一大進步，其意義表現(xiàn)在：

（一）減少了庫區(qū)群眾搬遷與安置的痛苦和地方政府搬遷移民的壓力。水利水電工程建設以后，受淹沒群眾按照自己的意愿，可以在原地就近建房，與原來的親鄰鄉(xiāng)里繼續(xù)生活在一起，在穩(wěn)定經(jīng)濟收入的保障下，生活水平不僅會降低，而且隨著就業(yè)門路的擴大，收入水平和生活質(zhì)量還將不斷提高，這就從根本上避免了世界銀行擔心的因水庫淹沒與搬遷所造成的移民群體“失去家園傷心綜合癥”和“過分依賴政府綜合癥”。

（二）減輕了地方政府水庫移民工作的社會壓力。淹沒土地長期補償制度的優(yōu)越性在于，受淹群眾與水利水電工程的利益共存亡，把現(xiàn)行移民群體與水利水電工程業(yè)主之間的矛盾關系變?yōu)槔婀餐w，從源頭根除了水庫移民問題，為鞏固和發(fā)展安定團結(jié)的政治局面創(chuàng)造有利條件，從而大大減輕了地方政府移民工作的壓力，使地方政府從繁重的水庫移民搬遷安置工作中解脫出來。

（三）緩解業(yè)主工程建設和移民安置資金的緊張局面。

（四）加快資源開發(fā)區(qū)的可持續(xù)發(fā)展步伐。由于實行淹沒土地長期補償政策，庫區(qū)群眾有穩(wěn)定的生活收入來源，原有生活水平不僅沒有降低，而且隨著剩余勞動力不斷外出務工和二、三產(chǎn)業(yè)的不斷發(fā)展，經(jīng)濟收入水平比淹沒前大為提高，從而減少了對庫區(qū)剩余資源的掠奪性開發(fā)利用的程度。

（五）建立和發(fā)展了我國新型的社會主義工農(nóng)關系。淹沒土地長期補償政策的執(zhí)行，不僅使水利水電開發(fā)企業(yè)在起步初期擺脫了資金籌集、移民安置等突出問題，而且也使水利水電開發(fā)企業(yè)開辟了一條加快工農(nóng)團結(jié)、建立工農(nóng)利益一體化、促進各民族團結(jié)進步的新路子，順民意、得民心，它是新時期黨的民族政策的光輝實踐，是“三個代表”重要思想和以人為本理念在水利水電工程建設過程中的生動體現(xiàn)。

六、結(jié)論分析

采用受淹耕地實行長期固定補償方式，在一定程度上解決了水利水電失地農(nóng)民的吃飯問題，基本做到生存有保障，把工程效益和淹沒損失結(jié)合在一起，體現(xiàn)“效益共享、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、建一個電站富一方百姓”。同時對于業(yè)主而言，節(jié)省一次性水利水電工程建設資金投入過大籌集難的問題。