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中國(guó)林科院科信所集體和個(gè)人天然林保護(hù)財(cái)政政策研究課題組

    天然林是森林資源的精華，是我國(guó)森林資源的主體。我國(guó)林地面積的64%是天然林，全國(guó)森林蓄積的83%以上來(lái)自天然林。

　　1998年那場(chǎng)全國(guó)性洪水災(zāi)害之后，黨中央、國(guó)務(wù)院作出了長(zhǎng)江上游、黃河上中游天然林禁伐、限伐的決定。2000年，天然林保護(hù)工程正式實(shí)施。2014年，黑龍江森工和大興安嶺森工率先進(jìn)行天然林停止商業(yè)性采伐。2016年，中央一號(hào)文件明確“完善天然林保護(hù)制度，全面停止天然林商業(yè)性采伐”。

　　天然林停止商業(yè)性采伐對(duì)于生態(tài)保護(hù)具有重要意義，也對(duì)集體和個(gè)人所有者的收入帶來(lái)影響。如何保障天然林禁伐之后的各方面權(quán)益，中央和地方都進(jìn)行了很多探索和努力。 

　　天然林商業(yè)性停伐產(chǎn)生的影響

　　根據(jù)第八次全國(guó)森林資源清查，集體林天然林面積8.70億畝。其中，5.18億畝已被劃入公益林，3.52億畝為商品林。在3.52億畝集體林商品林中，扣除竹林、灌木林、疏林外，喬木林蓄積量約15億立方米。不同于國(guó)有林區(qū)和國(guó)有林場(chǎng)，集體林屬集體所有，由農(nóng)戶家庭承包經(jīng)營(yíng)，情況十分復(fù)雜。停止天然林商業(yè)性采伐對(duì)集體和個(gè)人所有者（或經(jīng)營(yíng)者）收入的影響因?yàn)榈赜虿町悺①Y源類(lèi)型及經(jīng)營(yíng)狀況差異，也是千差萬(wàn)別。總體來(lái)看，天然商品林禁伐對(duì)農(nóng)戶家庭的收入影響不深，但是對(duì)于部分以天然商品林經(jīng)營(yíng)為生計(jì)的地區(qū)以及林業(yè)大戶的影響較大，進(jìn)而影響到林區(qū)的社會(huì)穩(wěn)定以及林業(yè)投資者的信心。

　　1.從家庭收入影響來(lái)看。目前我國(guó)有1.5億農(nóng)戶家庭承包林地經(jīng)營(yíng)，林業(yè)收入占家庭總收入的比例約為14.48%[2015年全國(guó)林改情況統(tǒng)計(jì)]，其中來(lái)自用材林和竹林的收入約占4%。因此，整體上因停伐農(nóng)戶家庭收入下降幅度不會(huì)超過(guò)4%。但是，仍有14.56%的農(nóng)戶家庭用材林和竹林收入占家庭總收入的比重超過(guò)50%，停伐將會(huì)影響到這部分農(nóng)戶的生計(jì)。

　　2.從地區(qū)來(lái)看。南方地區(qū)水熱條件好、土壤肥沃、林木生長(zhǎng)快、經(jīng)營(yíng)林業(yè)經(jīng)濟(jì)效益好，農(nóng)民每年經(jīng)營(yíng)林業(yè)收入遠(yuǎn)超每畝15元的生態(tài)公益林補(bǔ)貼，停止天然林商業(yè)性采伐對(duì)集體和個(gè)人所有者（或經(jīng)營(yíng)者）收入的影響較大。而西北地區(qū)及西南石漠化地區(qū)林業(yè)經(jīng)營(yíng)效益差，停止天然林商業(yè)性采伐對(duì)集體和個(gè)人所有者（或經(jīng)營(yíng)者）收入的影響相對(duì)較小。

　　3.從林業(yè)投資來(lái)看。課題組在實(shí)地調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，對(duì)那些來(lái)自天然林的林業(yè)收入比重大、對(duì)天然林投資量大、即將進(jìn)入天然商品林采伐期的經(jīng)營(yíng)者來(lái)說(shuō)，停伐將使他們面臨貸款償還難、投資變現(xiàn)難、轉(zhuǎn)型發(fā)展難的問(wèn)題。對(duì)于以天然商品材為加工原料的企業(yè)來(lái)說(shuō)，禁伐必將增加企業(yè)的生產(chǎn)成本，面臨和上述林業(yè)經(jīng)營(yíng)者同樣的難題。對(duì)于這些林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體和木材生產(chǎn)企業(yè)來(lái)說(shuō)，如果補(bǔ)償不當(dāng)，必將影響社會(huì)資金和其他資金進(jìn)入林業(yè)行業(yè)。

　　集體和個(gè)人的天然林該如何補(bǔ)償

　　天然林保護(hù)補(bǔ)償政策是對(duì)集體和個(gè)人因天然林禁伐造成的經(jīng)濟(jì)損失給予補(bǔ)償。理論上確定天然林禁伐補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的方法有：生產(chǎn)成本補(bǔ)償、機(jī)會(huì)成本補(bǔ)償和生態(tài)效益補(bǔ)償。其中，生產(chǎn)成本補(bǔ)償是根據(jù)森林生產(chǎn)過(guò)程中消耗的平均社會(huì)成本來(lái)制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，不包括林木和非木質(zhì)林產(chǎn)品的價(jià)值增值部分，是最低限的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。效益補(bǔ)償是通過(guò)對(duì)森林生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能進(jìn)行核算，按照森林提供的生態(tài)價(jià)值進(jìn)行補(bǔ)償，從補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)來(lái)說(shuō)，是最高的一種，也是最難實(shí)現(xiàn)的一種，因?yàn)閷?duì)森林生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能進(jìn)行核算非常復(fù)雜，目前也沒(méi)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。機(jī)會(huì)成本補(bǔ)償是指對(duì)做出經(jīng)濟(jì)選擇行為時(shí)，所放棄的其他可獲利機(jī)會(huì)產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)回報(bào)進(jìn)行補(bǔ)償。機(jī)會(huì)成本補(bǔ)償被廣泛應(yīng)用于制定生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以及環(huán)境付費(fèi)等。在制定標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)考慮地區(qū)差異、產(chǎn)權(quán)差異、成本效益最優(yōu)等因素，同時(shí)采取動(dòng)態(tài)調(diào)整的模式。

　　1.采取差異性補(bǔ)償

　　地區(qū)差異性。天然商品林分布的省份所處地理位置不同、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平不同，以及自身天然商品林的群落復(fù)雜程度不同，機(jī)會(huì)成本的內(nèi)涵差異較大。因此，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)當(dāng)在區(qū)域劃分的基礎(chǔ)上實(shí)行不同的標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)天然商品林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定可先根據(jù)區(qū)域提供的生態(tài)服務(wù)價(jià)值、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平劃分補(bǔ)償?shù)燃?jí)，在各區(qū)域內(nèi)根據(jù)機(jī)會(huì)成本制定基準(zhǔn)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，再綜合考慮財(cái)政的支付能力、林農(nóng)的受償意愿等，最終確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

　　產(chǎn)權(quán)差異。在集體和個(gè)人的天然商品林中，應(yīng)優(yōu)先補(bǔ)償產(chǎn)權(quán)主體為個(gè)人的天然商品林，其中區(qū)別自留山和承包山，實(shí)行不同的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。自留山的使用權(quán)不僅具有承包山一樣的社會(huì)保障功能，更具有穩(wěn)固的類(lèi)似私有產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)，因此應(yīng)該適當(dāng)調(diào)高自留山屬性的天然商品林的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。 

　　成本效益最優(yōu)。對(duì)于集體和個(gè)人天然林禁伐試點(diǎn)的選擇，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單元，采用風(fēng)險(xiǎn)效益成本比較法確定優(yōu)先補(bǔ)償區(qū)域，風(fēng)險(xiǎn)效益成本比例由某個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)生態(tài)環(huán)境的貢獻(xiàn)除以該鄉(xiāng)鎮(zhèn)天然商品林禁伐的參與成本計(jì)算獲得。用來(lái)衡量生態(tài)環(huán)境貢獻(xiàn)的指標(biāo)可以用協(xié)議期限內(nèi)的水源涵養(yǎng)量乘以森林生態(tài)系統(tǒng)的退化風(fēng)險(xiǎn)來(lái)代替，參與成本一般包括機(jī)會(huì)成本、政策實(shí)施成本以及交易成本等。風(fēng)險(xiǎn)效益成本比例越高，優(yōu)先度越高。在有限資金預(yù)算下，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)效益成本最優(yōu)的生態(tài)區(qū)域進(jìn)行優(yōu)先補(bǔ)償，在獲得補(bǔ)償資金最優(yōu)使用效率的同時(shí)，提高生態(tài)建設(shè)的效果。

　　實(shí)施動(dòng)態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。在禁伐政策實(shí)施的初期，受資金限制，可先根據(jù)生產(chǎn)成本標(biāo)準(zhǔn)確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及國(guó)家生態(tài)建設(shè)能力的不斷增強(qiáng)，應(yīng)該逐步過(guò)渡到以機(jī)會(huì)成本確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，最后進(jìn)入以生態(tài)價(jià)值為標(biāo)準(zhǔn)確定的補(bǔ)償。動(dòng)態(tài)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)充分考慮了社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的因素，更加科學(xué)合理地確定補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。

　　2.建立以中央財(cái)政為主的專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)償政策

　　中央政府實(shí)施天然林保護(hù)政策的目標(biāo)是保護(hù)國(guó)家生態(tài)環(huán)境和生態(tài)資源，提高可持續(xù)發(fā)展的能力，為社會(huì)提供更好的生態(tài)環(huán)境。地方政府是執(zhí)行政策的主力軍，是中央政策實(shí)現(xiàn)的主要渠道。天然林區(qū)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較差，依靠林區(qū)生活的林農(nóng)短時(shí)期內(nèi)很難重新找到經(jīng)濟(jì)來(lái)源，同時(shí)林區(qū)地方財(cái)政也較困難，禁伐還會(huì)減少林區(qū)財(cái)政收入，本就縮減的地方財(cái)政在全面開(kāi)展天然林保護(hù)后還要增加補(bǔ)償支出的話，無(wú)疑是雪上加霜，很難實(shí)現(xiàn)。因此，應(yīng)該建立以中央財(cái)政為主的專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)償資金。

　　3.逐漸統(tǒng)一補(bǔ)償方法和標(biāo)準(zhǔn)概念

　　目前涉及生態(tài)補(bǔ)償?shù)纳址N類(lèi)縱橫交錯(cuò)，按照林分起源分，有天然林保護(hù)工程、天然商品林禁伐，按照用途分，有公益林補(bǔ)償、封禁區(qū)保護(hù)補(bǔ)償?shù)龋婕把a(bǔ)償?shù)母拍钶^多、交叉重疊，可以逐步將天然林保護(hù)補(bǔ)償、公益林生態(tài)補(bǔ)償以及封禁區(qū)保護(hù)補(bǔ)償?shù)雀拍钸M(jìn)行規(guī)范和統(tǒng)一，按照相同的方法和標(biāo)準(zhǔn)制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行管理和開(kāi)展補(bǔ)貼工作，避免概念較多、標(biāo)準(zhǔn)不一帶來(lái)的矛盾和問(wèn)題。例如，很多省份通過(guò)省級(jí)財(cái)政提高了公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，這一標(biāo)準(zhǔn)高于集體和個(gè)人天然林禁伐補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，必將造成產(chǎn)權(quán)主體和經(jīng)營(yíng)主體的不滿，但是若將集體和個(gè)人天然林停伐標(biāo)準(zhǔn)提高到本省生態(tài)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)水平，又會(huì)極大增加地方財(cái)政支出。

　　4.探索建立地區(qū)間橫向生態(tài)補(bǔ)償制度

　　橫向生態(tài)補(bǔ)償是以保護(hù)與可持續(xù)利用生態(tài)系統(tǒng)為目的，通過(guò)公共政策或市場(chǎng)化手段將生態(tài)保護(hù)的外部性內(nèi)部化，調(diào)節(jié)不具有行政隸屬關(guān)系的地區(qū)與地區(qū)之間利益關(guān)系的制度安排。橫向生態(tài)補(bǔ)償最為顯著的特點(diǎn)就是在不具有行政隸屬關(guān)系的生態(tài)受益區(qū)與生態(tài)保護(hù)區(qū)之間開(kāi)展生態(tài)補(bǔ)償。在具體實(shí)踐中，生態(tài)保護(hù)區(qū)與生態(tài)受益區(qū)之間既可以是平行關(guān)系，例如省與省之間、地級(jí)市之間、縣之間，也可以是不同級(jí)的關(guān)系，例如省與非本省地市之間、城市與非本城鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間等。橫向生態(tài)補(bǔ)償要能明確劃分確定生態(tài)保護(hù)區(qū)和生態(tài)受益區(qū)，比如河流的下游地區(qū)與上游地區(qū)，飲用水源區(qū)和毗鄰的水源涵養(yǎng)區(qū)。此外，生態(tài)受益區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平要高于生態(tài)保護(hù)區(qū)，也是實(shí)現(xiàn)橫向生態(tài)補(bǔ)償制度的一個(gè)重要條件。集體和個(gè)人天然商品林禁伐的目的是保護(hù)生態(tài)，對(duì)禁伐區(qū)因此喪失的發(fā)展機(jī)會(huì)，受益區(qū)應(yīng)遵循“利益共享、責(zé)任共擔(dān)”的原則，由天然林保護(hù)受益區(qū)對(duì)禁伐區(qū)進(jìn)行補(bǔ)償。橫向生態(tài)補(bǔ)償可以彌補(bǔ)中央資金的不足，也可以促進(jìn)生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的協(xié)同發(fā)展。（供稿人：張英 趙榮）

（轉(zhuǎn)載自中國(guó)林業(yè)網(wǎng)）